SANTO DOMINGO: Al viajar en el tiempo para dar un vistazo al escenario político y jurídico actualizado respecto a la Constitución dominicana y el Código Penal Dominicano (CPD), tras las reformas de ambos documentos garantistas de la soberanía, organización del Estado y la aplicación justa de lineamientos que norman la criminalidad o punibilidad en la conducta de los ciudadanos y sus repercusiones. La primera otorga protección y efectividad de las libertades (derechos) y deberes fundamentales, que deben preservarse, en el segundo, independientemente, del grado imputabilida
Sin temor a equívocos, en ambas piezas reglamentarias del orden y la justicia dominicana prevalecen los vinculantes, sin obviar las tensiones políticas, pues, se fortalece la institucionalidad y el Estado Social, Democrático y de Derecho, en el cual no solo se persigue una sociedad liberal, también, se promueve la justicia social, la igualdad y el bienestar colectivo. El poder está limitado por lo jurídico y, sobre todo, por la supremacía de la ley madre: la Carta Magna.
Y es cuando, hasta el Estado, está bajo la ley, nadie se escapa a la «Dura lex, sed lex» que significa «la ley es dura, pero, es la ley» y es una máxima jurídica que expresa la obligatoriedad e inflexibilidad de las leyes, que deben ser cumplidas por todos, aunque parezcan injustas o gravosas en casos particulares. Es el Estado de Derecho.
Con el pasar de los años, devenires y avances políticos y sociales, las necesidades y visiones de la nación y del Estado han cambiado, sea por los alcances de la política y ciertos actores, por los desafíos coyunturales entre los partidos políticos, la propia sociedad civil y la gobernanza o las aspiraciones presidenciales que han impulsado cierta metamorfosis para permitir o impedir jugadas, trucos o tácticas estratégicas para favorecer los intereses del momento- a las ambiciones humanas- que no cesan tras la búsqueda del aspiracional: poder político legitimado.
Recordar que la política no se mantiene estática. Evoluciona como las sociedades y sus representados. Pues, en esta oportunidad, Panorama revisa la Carta Magna que en el 2024 la cual sufrió una modificación en sus artículos 81, 166, 167, 169, 171, 178, 179, 209, 268 y 274, y adicionando el artículo 278, reforma constitucional, la cual fue aprobada por la Asamblea Nacional Revisora, igualmente, proclamada por este órgano congresual.
Fue inspirada en la Constitución de Cádiz, España; de Haití y de los Estados Unidos. Entre los cambios más relevantes figuraron la prohibición de la reelección presidencial consecutiva, la reducción en la matrícula de diputados, y la elección del Procurador General (o equivalente) mediante el Consejo Nacional de la Magistratura, fortaleciendo la independencia del Ministerio Público. La reforma se justifica como “garantía de la estabilidad democrática” y del Estado social y democrático de derecho.
Análisis contextual con un experto
Panorama Digital conversó con el abogado constitucionalista, Manuel Emilio Mancebo Méndez aplicando la mayéutica, técnica desarrollada por el filósofo griego Sócrates, con el propósito de despertar el conocimiento interior y fomentar el pensamiento crítico. No se trata de enseñar verdades, sino de motivar a los demás a descubrirlas. El entrevistado posee una trayectoria de más de 30 años en el ejercicio del Derecho y las cátedras universitarias.
Se abordaron los tópicos concernientes a ambas modificaciones desde la política y la justicia, el peso y contrapeso entre los poderes del Estado, la legitimidad constitucional y los límites jurídicos, y sus implicaciones en ambos documentos que funcionan como basamentos de democracia y Estado Social Democrático y de Derecho, el Poder Judicial y la concentración del poder político, entre otros. En esta entrega le servimos la investigación, ¡sea usted el jurado!
Panorama: ¿Qué significa, desde el punto de vista constitucional, modificar la Carta Magna?
M.E.M: “La modificación constitucional se justifica en el constante dinamismo de la sociedad, lo que genera la necesidad de adaptar el ordenamiento jurídico a las nuevas circunstancias, lo que conlleva a la reorientación de diversas leyes y otros instrumentos normativos, así como el fortalecimiento de los mecanismos para la protección de los derechos fundamentales. La modificación de la Carta Magna consiste en un mecanismo establecido en los artículos 267 al 272 de la propia Constitución, que establece el procedimiento para su modificación, total o parcial, validando y fijando reglas fundamentales para la estructura y organización del poder político, el reconocimiento y protección de derechos fundamentales, y el fortalecimiento de los límites del poder de los gobernantes”.
Panorama: ¿Cuáles son los límites jurídicos que el propio texto constitucional impone a su reforma?
M.E.M: “La Constitución dominicana es rígida, siendo establecidos en esta los limites en cuanto al procedimiento obligatorio requerido para su modificación, en que se deben tomar en cuenta quienes tienen iniciativa para su modificación, tal como indica su artículo 269, que otorga potestad de proponerla con el apoyo de la tercera parte de la Cámara de Diputados o del Senado, o al sometimiento del Poder Ejecutivo; el artículo 267, establece que la reforma de la Constitución solo podrá hacerse en la forma que indica esta misma, y no podrá jamás ser suspendida ni anulada por ningún poder o autoridad; el artículo 268 establece una cláusula pétrea o inmodificable, mediante el cual se ratifica la conformidad del artículo 4, sobre la forma de gobierno, que siempre será civil, republicano, democrático y representativo.
A lo que en la modificación del año 2024 le fue agregado la prohibición de la reelección presidencial luego de transcurrido un segundo periodo; asimismo, la constitución establece mayoría reforzada para su modificación, que será de las dos terceras partes de la Asamblea; limita su aprobación a la Asamblea Nacional Revisora, la cual es convocada para conocer las modificaciones propuestas, de conformidad con el artículo 270, esta reforma solo puede versar sobre los puntos propuestos en la convocatoria; en su artículo 271 establece que no podrá iniciarse una reforma constitucional en caso de vigencia de alguno de los estados de excepción previstos en el artículo 262; en su artículo 272 establece que cuando la reforma verse sobre derechos, garantías fundamentales y deberes, el ordenamiento territorial y municipal, el régimen de nacionalidad, ciudadanía y extranjería, el régimen de la moneda, y sobre los procedimientos de reforma instituidos en la Constitución, será requerida la ratificación de la mayoría de la población, mediante el sometimiento a un Referendo Aprobatorio una vez aprobada por la Asamblea Nacional Revisora”.
Panorama: En su experiencia, ¿con qué frecuencia y bajo qué circunstancias es legítimo impulsar una reforma constitucional?
M.E.M: “La Constitución de la República Dominicana no establece la frecuencia ni las circunstancias para promover una reforma constitucional; sin embargo, la reforma puede ser promovida de conformidad con las necesidades económicas, políticas, sociales e institucionales imperantes en el país, que exijan la modernización del texto constitucional, que permita garantizar el estado social y democrático de derecho a las nuevas circunstancias. Ante estos cambios, la Constitución no puede ser estática, sino dinámica, de conformidad con las exigencias del tiempo en que vivimos”.
Panorama: Con sus propias palabras definir la Constitución y su valor como instrumento de democracia
M.E.M: Desde la Escuela Primaria hemos aprendido que la Constitución es el estatuto que rige la nación. Es el instrumento jurídico que establece la estructura, organización y funcionamiento del Estado, estableciendo límites a los poderes del Estado, reconoce y protege los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos, así como sus deberes, garantizando la participación ciudadana, mediante la promoción de una democracia representativa a la participativa, el control de los poderes públicos, así como estableciendo su supremacía con respecto a las demás normas del ordenamiento jurídico.
Costo político y Equilibrio de Poderes
Panorama: ¿Qué piensa de los candados de Abinader y los 11 artículos que reformó?
M.E.M: “La Reforma Constitucional del 27 de octubre del año 2024, estableció diversos cambios, Artículos 81, 166, 167, 169, 171, 178, 179, 209, 268, 274. Se añadió el Artículo 278 como nueva disposición general relativa a las reformas durante mandato de funcionarios, en el que se establece que ningún funcionario podrá beneficiarse de una reforma constitucional durante su mandato.
En tal sentido, fueron establecidas modificaciones importantes, tales como: la reducción en la matrícula de la Cámara de Diputados de 190 a 170, el nombre al Procurador General Administrativo por el Abogado General de la Administración Pública, el nombre de la Procuraduría General Administrativa por Oficina del Abogado General de la Administración Pública; cambia el nombre del Procurador General de la República por Abogado General de la República y su forma de elección, que en la Constitución anterior lo designaba el presidente de la República, se modificó para que sea escogido por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), y tendrá inamovilidad por un período de 2 años. También, la nueva Constitución cambia al Procurador General de la República del Consejo Nacional de la Magistratura y coloca al presidente del Tribunal Constitucional.
De igual manera, fue aprobada la unificación de las elecciones municipales, congresuales y presidenciales para el periodo electoral 2032. Consideramos que los cambios y candados realizados constituyen elementos novedosos que fortalecen el Estado social y Democrático de Derechos, acorde con las experiencias adquiridas, que exigen la modernización del Estado, limitando a la vez la perpetuidad en el poder, mediante la alternabilidad que exige la forma de gobierno de la República Dominicana”
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Panorama: ¿Cómo puede afectar una reforma de la Constitución o del Código Penal al equilibrio entre los poderes del Estado?
M.E.M: “Toda reforma constitucional o penal debe respetar el equilibrio entre los poderes. El jurista francés Montesquieu, promovió la idea de que el Estado se debe sustentar en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, cada uno de los cuales tiene funciones especializadas dentro del Estado, descritas en la Constitución, con lo que se definen sus límites, cada uno de los cuales se constituye en contrapeso de otro poder, evitando conflictos entre estos que tengan que ser dirimidos por el Tribunal Constitucional; por lo que, una reforma constitucional no puede afectar este equilibrio.
La Asamblea Nacional Revisora, bajo el pretexto de que la Constitución no puede ser declarada Inconstitucional, no puede afectar el equilibrio de los poderes claramente definidos. En Cuanto al Código Penal, una reforma del mismo, por el principio de jerarquía de la norma jurídica no puede transgredir la Supremacía de la Constitución, que en caso de ocurrir seria declarado inaplicable por inconstitucionalidad”.
Panorama: ¿Existen ejemplos recientes —nacionales o internacionales— en los que una reforma haya alterado ese equilibrio?
M.E.M: “El sistema Democrático propicia la separación de los poderes, la alternancia en el poder y el control mutuo entre las instituciones; por lo que se debe mantener inalterado el equilibrio entre estos.
En la República Dominicana, la mayoría de las reformas constitucionales promovidas por el poder político, han sido para reestablecer o eliminar la reelección presidencial, las que, aunque han cumplido con el rigor procedimental establecido en la misma Constitución, las mismas ha violado el principio de alternabilidad del poder, el cual se fundamenta en los requisitos del sistema democrático. En este sentido podemos mencionar la reforma constitucional de 2002, que restableció la reelección presidencial que había sido eliminada en la Constitución de 1994. De igual manera, la reforma del año 2015, la cual estableció la modificación del artículo 124 de la Constitución, que permitió nuevamente la reelección presidencial.
En el plano internacional, tenemos el caso de Venezuela, que en el año 1999 promovió una reforma constitucional, mediante la cual transformo la estructura del estado y concentro poderes en el Poder Ejecutivo, estableciendo la superioridad de este sobre el poder legislativo y el judicial. En el año 2009, la constitución fue reformada para eliminar límites a la reelección indefinida.
Para el año 2014, Nicaragua promovió una reforma que eliminó las restricciones a la reelección presidencial indefinida y otorgó al presidente de la Republica el control directo sobre el ejército y la policía”.
Panorama: ¿Qué papel debe desempeñar el Poder Judicial cuando se sospecha que una reforma busca concentrar poder político?
M.E.M: “El Tribunal Constitucional no se puede oponer políticamente a la realización de una reforma constitucional, ya que la soberanía descansa en el pueblo.
A pesar de no tener potestad de oponerse a una reforma constitucional, el Tribunal Constitucional juega un papel trascendental en cuanto a la fiel observancia del procedimiento establecido por la Constitución para llevar a efecto la Reforma Constitucional, no solo si se sospecha la búsqueda de concentración del poder político, sino de todo lo que se pretenda reformar.
El artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (Ley 137-11), establece que: La justicia constitucional es la potestad del tribunal Constitucional y del Poder Judicial de pronunciarse en materia constitucional en los asuntos de su competencia.
Ahora bien, corresponde al Tribunal Constitucional jugar el papel clave como garante del orden constitucional y del principio de separación de poderes. El TC, fundamentado en el artículo 184 de la Constitución Dominicana, tiene la misión de preservar la supremacía de la Constitución, asegurando que ninguna reforma vulnere sus principios esenciales.
Este tribunal puede verificar la legalidad del proceso de reforma, es decir, si se cumplieron los pasos establecidos en los artículos 267 al 272 de la Constitución Dominicana: Quiénes pueden proponer la reforma, cómo se convoca la Asamblea Nacional Revisora, mayorías requeridas para aprobar los cambios, Si el proceso no se siguió correctamente, la reforma puede ser declarada inconstitucional por vicios de procedimiento”.
Legitimidad del Proceso
Panorama: ¿Qué diferencia hay entre la legalidad y la legitimidad en una reforma constitucional?
M.E.M: “La Reforma Constitucional que ha sido realizada sin aplicación del procedimiento por esta establecida para dicha modificación, la misma no ha cumplido con el principio de legalidad, y en tal sentido puede ser atacado mediante una acción directa de inconstitucionalidad dicho procedimiento, por no haber inobservado el principio de legalidad; mientras que la legitimidad se refiere al grado de adhesión e identificación de una parte sustancial de los actores políticos, así como de los ciudadanos y diversos sectores del quehacer económico, político y social con las reformas realizadas. La falta de identificación y desconfianza dichos sectores y de la ciudadanía con dicha reforma, resta legitimidad a la misma; por lo que una reforma puede ser legal, pero puede no ser legítima”.
Panorama: ¿Cuáles son los mecanismos de control o límites que impiden que un gobierno modifique la Constitución a su conveniencia?
M.E.M. “Se debe tener claro que, en un Estado de Derecho, la reforma constitucional no puede ser realizada por conveniencia del poder político reinante. Es necesario comprender que el Tribunal Constitucional tiene la función de garantizar la supremacía de la Constitución; por lo que dicho órgano tiene la potestad de revisar la legalidad del procedimiento de reforma, verificando que se haya realizado en respeto irrestricto de los artículos 267 al 272 de la Constitución. En tal sentido, puede declarar la inconstitucionalidad de cualquier norma que constituya una infracción constitucional. También se debe tener claro que la República Dominicana no está sola en el mundo, sino que forma parte de la comunidad internacional, entrelazada a través de tratados internacionales, lo que llevaría a colocarla junto con países que han hecho causa común con la violación a sus preceptos constitucionales».
Panorama: ¿Qué rol deberían tener los ciudadanos en un proceso de reforma constitucional o penal? ¿Basta con el aval del Congreso?
M.E.M: “En el proceso constitucional de Reforma constitucional, los ciudadanos juegan un papel de gran importancia en la reforma y defensa de la Constitución. El artículo 2 de la Constitución establece, que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes.
Aunque el Congreso Nacional apruebe una reforma, esta no será legítima si carece del respaldo o la aceptación del pueblo. En el ámbito penal, los ciudadanos también tienen un papel relevante en la búsqueda de justicia y en el control del poder punitivo del Estado.
Los ciudadanos deben informarse, debatir, así como participar en vistas públicas, referendos y plebiscitos, de manera que contribuyan a legitimar el proceso de reforma constitucional”.
La dimensión política de ambas reformas
Panorama: ¿Reformar la Constitución o el Código Penal conlleva, necesariamente, un costo político?
M.E.M: “Generalmente, reformar la Constitución o el Código Penal conduce a un costo político, ya que en ocasiones son afectados intereses, existen riesgos de interpretación, se producen campañas mediáticas con la finalidad de que el objeto de la reforma sea interpretado de manera diferente a los fines deseados por los proponentes, así como la promoción de litigios sobre la modificación propuesta. Esto genera reacciones políticas, sociales y morales, que se reflejan en los valores fundamentales del Estado y los derechos de la ciudadanía; aunque su magnitud dependerá del contexto, los objetivos y la forma en que se realiza la reforma”.
Panorama: ¿Qué factores determinan que ese costo sea alto o bajo (contexto, apoyo popular, coyuntura política, entre otros)?
M.E.M: Todas las reformas no suponen el mismo costo político, todo dependerá de la coyuntura política o social que influya en el momento de proponerla. Entre estos factores, son determinantes el momento en que se propone la reforma:
a) Estratégicamente, no es conveniente proponer una reforma en tiempos de crisis política, escándalos o baja confianza pública, cualquier cambio genera sospecha y resistencia.
b) En algunas ocasiones la ciudadanía percibe la reforma como necesaria y justa, el costo político disminuye; pero si la población la considera impuesta, personalista o poco transparente, el costo se eleva, pudiendo afectar la legitimidad del gobierno.
c) Cuando existen coyunturas políticas y equilibrio de poder, el grado de consenso entre los partidos políticos también influye: Cuando hay diálogo y acuerdos interpartidarios, la reforma se legitima y el costo baja; Si el gobierno actúa unilateralmente o con imposición de mayorías, se genera conflicto y aumenta el costo político.
d) Otro aspecto a tomar en cuenta es, cuando las reformas que benefician directamente a quienes gobiernan (como la reelección o control del Poder Judicial) elevan el costo por percibirse como abusos del poder.
e) Cuando una reforma es realizada a espaldas del pueblo o sin debate público genera rechazo social y desconfianza.
Panorama: En su opinión, ¿por qué los gobiernos suelen recurrir a reformas constitucionales cuando se enfrentan a crisis políticas o judiciales?
M.E.M. “Entiendo que esta estrategia no sucede en nuestro sistema, y aunque existiera no siempre funciona, pero durante una crisis política o judicial, algunos gobiernos podrían ver la reforma constitucional como una vía para resolver tensiones entre poderes y redefinir competencias, buscando complacer al sistema político para evitar bloqueos o enfrentamientos institucionales.
La Constitución no constituye una herramienta para modificar reglas del juego, tales como nombramientos en cargos públicos, así como para crear mecanismos de salvaguardas jurídicas que favorezcan la continuidad política, mediante ventajas electorales frente a la oposición”.
Panorama: ¿Existe un riesgo de que la reforma constitucional se utilice como herramienta de impunidad o de consolidación del poder?
M.E.M. “Esto puede ser real si el motivo de la reforma es servir como instrumento para alterar normas o principios que garanticen la responsabilidad penal o administrativa de funcionarios públicos, mediante el cambio de mecanismos de control judicial o de persecución penal, así como para alterar la composición o las competencias de los órganos que investigan la corrupción”.
Panorama: Desde el Derecho Constitucional. ¿Cómo se evalúa la “intención política” detrás de una reforma?
M.E.M. La intención política no se prueba como tal; desde el Derecho Constitucional, detrás de una reforma se evalúa a través de un análisis jurídico, los textos propuestos, los beneficiarios previsibles, el marco institucional y contextual, que busca determinar si la modificación responde al interés general o, por el contrario, persigue fines personales o partidistas que puedan vulnerar el equilibrio democrático.
Panorama: ¿Hasta qué punto un abogado o jurista debe pronunciarse, públicamente, ante una modificación que pueda debilitar el Estado de Derecho?
M.E.M: “En el sistema Social y Democrático de Derecho, los abogados son guardianes del orden constitucional, deben actuar con independencia y objetividad, sin renunciar a su rol frente a las decisiones que puedan vulnerar el Estado de Derecho”.
El rol de los abogados es de:
Ilustrar a la ciudadanía sobre los alcances reales de una reforma.
Promover el debate, mediante informaciones diáfanas y reales, así como contrarrestar la manipulación política o mediática.
Preservar la legitimidad del sistema jurídico frente a posibles abusos del poder.
¿Cuáles son las señales de alerta que indican que una reforma está rompiendo el equilibrio institucional?
Varias señales pueden alertar sobre el rompimiento de este equilibrio:
Concentración del poder en un solo órgano del Estado.
Modificación de las reglas de sucesión o reelección presidencial.
Ausencia de participación ciudadana y debate público.
Cambios que afectan derechos fundamentales.
Alteración de los mecanismos de control y fiscalización.
Ausencia de debate publico
Cierre y reflexión académica
Panorama: Si tuviera que definir una “reforma legítima”, ¿qué condiciones mínimas debería cumplir?
M.E.M: “Una reforma constitucional legítima debe contener las siguientes condiciones mínimas”:
- Debe cumplir de manera estricta con el procedimiento establecido constitucionalmente.
- Debe ser objeto de un debate público amplio.
- Permitir la participación o consulta ciudadana significativa.
- Debe permitir el razonamiento público y la justificación técnica necesaria.
- Preservar los esfuerzos de contrapesos y derechos fundamentales.
Panorama: ¿Qué papel juega la sociedad civil, la prensa y la academia en preservar los límites constitucionales?
M.E.M: “En el Estado Social y Democrático de Derecho, la defensa de la constitución es una tarea de los legisladores, los jueces, así como de la ciudadanía organizada.
La sociedad civil, la prensa y la academia desempeñan un papel fundamental en la preservación de los límites constitucionales, ya que actúan como contrapesos sociales y morales frente a los posibles excesos del poder político, y en tal sentido fiscalizan, informan, explican técnicamente, organizan la participación y ejercen presión política y moral”.
Panorama: ¿Cree usted que en la actualidad estamos ante un “pulso del poder” entre las instituciones?
M.E.M: “Cuando cambian las reglas constitucionales, tales como designación o funciones de órganos de control, en muchas ocasiones, es visible la lucha de poder entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Estas luchas fueron visibles en el debate público suscitado como consecuencia de la reforma del año 2024”.
Panorama: Finalmente, ¿puede una reforma legal fortalecer la democracia, o inevitablemente, la pone en riesgo?
M.E.M: “Una reforma legal o constitucional no puede ser vista como un riesgo para la democracia; por el contrario, tiende a fortalecerla, siempre que su contenido, propósito y procedimiento estén guiados por los principios del Estado de derecho, la participación ciudadana y el respeto a los derechos fundamentales”.
El abogado constitucionalista concluyó que: “Lo que determina si una reforma fortalece o debilita la democracia no es el hecho de reformar la Constitución, sino cómo y para qué se hace la reforma”.
Tensiones y desafíos
Garantías procesales vs. endurecimiento penal: El nuevo Código Penal endurece sanciones y amplia figuras delictivas, lo cual plantea el reto de asegurar que se mantengan las garantías constitucionales (debido proceso, presunción de inocencia, proporcionalidad) que la reforma constitucional resume en el marco de derechos.
Vacatio legis y adaptación institucional: El nuevo Código Penal entrará en vigor en el año 2026, lo que exige adaptar al sistema judicial, formación de operadores jurídicos, ajustes en prisión, entre otros. Si esto no ocurre, podría haber una desconexión entre normas y práctica, vulnerando estándares constitucionales.
La reforma constitucional de 2024 y la reforma del Código Penal de 2025 en la República Dominicana están, íntimamente, vinculadas: la primera establece nuevos cimientos institucionales y de derechos, la segunda traduce esos cimientos en un nuevo instrumento penal adaptado a los retos contemporáneos.
Para que esta vinculación produzca reales resultados, es clave que:
- El nuevo código respete las garantías y valores constitucionales.
- Se garantice la adecuada implementación institucional (formación, recursos, adaptación práctica).
- Se mantenga coherencia normativa y se supervise que el endurecimiento penal no conduzca a excesos contrarios al Estado de Derecho.